مشروع برنامج الإصلاح الاقتصادي والمالي والإداري العام

بسم الله الرحمن الرحيم

مشروع برنامج الإصلاح الاقتصادي والمالي والإداري

 

   dr. Sajid Sharif Atiya 

سجاد الشمري 

واجه العراق منذ مطلع القرن الماضي متغيرات غير متوقعة من خلال عوامل رئيسية , ترتبت عليه من تكاليف باهظة على الاقتصاد ومنها تعليق الدول معوناتها الخارجية للعراق. وترتب على ذلك صعوبات اقتصادية ممكن ان تجرّ البلد إلى حافة خطرة؟

مما يضطرنا إلى طرح دراسة مشاريع وبرامج شاملة للإصلاح كخطة خمسية الأولى؟

§       الوضع الاقتصادي

يتعرض أداء الاقتصاد خلال النصف الأول من كل سنة لانتكاسات كبيرة تترتب عليها :

§       تراجع الناتج المحلي الإجمالي غير النفطي

§       انخفاض مطلق للناتج القومي الإجمالي

وتؤدي هذه التغيرات وما ينجم عنها إلى ان يتراجع نصيب الفرد من الناتج الكلي الإجمالي وهو بالتالي انخفاض مستوى معيشة المواطن:

§       انخفاض مستوى الدخل

§       ارتفاع كل من معدلي البطالة والتضخم

§       ارتفاع الطلب على السلع والخدمات الأساسية

§       النانتج حدث ضغوطاً شديدة على الاقتصاد

 وترجع جذور المشكلة إلى أن الحكومة تببنى سياسة إنفاقية توسعية في ظل تدهور الوضع الإيرادي؟

ومن خلال مراجعة السنوات السابقة نجد قد سجلت الميزانية العامة للدولة عجزاً كبيراً يصل إلى حدود غير متوقعة ليتم تمويلها من قبل الجهاز المصرفي المحلي، وبشكل رئيسي قيام البنك المركزي بإقراض الحكومة من خلال الإصدار النقدي، مؤدياً إلى نمو غير متناسب لعرض النقود.

وناخذ كذلك النسبة المئوية لميزان المدفوعات، فقد سجل عجزاً كبيراً

مع ملاحظة الزيادة الكبيرة في الصادرات النفطية خلال السنوات .

ويعكس هذا الوضع ضعف قاعدة الصادرات والمتمثل في الصادرات وخاصة الغذائية، والانخفاض المستمر لحصيلة تحويلات المغتربين العراقيين العاملين في الخارج تزيد عن إجمالي الصادرات .

-        ومع الاعتماد الكبير جدا على الواردات النفطية.

وتعرضت دائنية العراق إلى اهتزاز بسبب عدم قدرة الحكومة على خدمة ديونها الخارجية والتي تراكمت منذ فترة حكومة صدام مع الرواج التي ساد المنطقة نتيجة الارتفاع الحاد في أسعار النفط.

ونتيجة لذلك تضطر الحكومة إلى اللجوء بصورة أكبر للاقتراض من مصادر محلية.

وتفوق مديونية الحكومة الخارجية مديونيتها المحلية وقد توصل:

§       المديونية الخارجية إلى الناتج الإجمالي للبلد لسنة كذا.

§       في مقابل للمديونية المحلية لسن كذا .

 وهو مما يترتب عليه ارتفاع خدمة الدين الخارجي مع ملاحظة الشروط (ميسرة- اوالعكس) للقروض الممنوحة للعراق , إلا أن خدمة الدين الخارجي يشكل تحديا واضحا على مسار التنمية الاقتصادية والاجتماعية في البلد.

إطار العمل رقم (1) :

من الاطلاع على مؤشرات الاقتصاد الكلي خلال فترة زمنية معينة من والى ؟

• نجد عجز في الموازنة العامة للدولة وصل إلى نسبة عالية من الناتج المحلي الإجمالي للاحدى السنوات.

• نجد استنزاف معظم موارد الخزينة العامة في الدعم غير الموجه (ذكر النسبة المئوية).

• نجد تضخم مرتفع يزيد على نسبة نتيجة تمويل العجز عن طريق الإصدار النقدي.

• نجد نمو اقتصادي ضعيف وجمود الاستثمار وهروب رأس المال (ذكر النسبة المئوية).

• نجد تراجع حاد في قيمة العملة الوطنية بنسب متفاوته، مع وجود أسعار صرف متعددة .

• نجد تفشي البطالة بأشكالها المختلفة وزيادة معدلاتها إلى (المستويات + النسبة).

• نجد تحقيق عجز في ميزاني التجارة والمدفوعات بنسب غير متقاربة وارتفاع المديونية الخارجية والعجز عن الوفاء بالالتزامات الدولية.

• نجد تدهور في مستوى الخدمات الاجتماعية الأساسية.

• نجد جمود العلاقات مع المنظمات الدولية والدول المانحة.

نسبة التطور للأوضاع الاقتصادية والسياسية في جمهورية العراق، والذي عكس أثر العوامل الاقتصادية والسياسية المحلية والإقليمية والدولية، لم يكن متواليً وداعم للنمو الاقتصادي القابل للاستمرار.

فقد اتسم مسار النمو الاقتصادي خلال تلك الفترة بالضعف والتذبذب وعدم التوازن، فهو بالتالي انعكس في نمو الناتج المحلي الإجمالي بمعدلات نمــو حقيقية، والذي يزيد قليلاً عن معدل النمو السكاني , أي بمعنى أنه نمو لايشجع ولا يؤدي إلى تحسين معيشة الأفراد.

 

لقد تزامن مسار نمو الاقتصاد خلال الفترات او السنين السابقة مع:

§       اختلالات كبيرة في الموازين الاقتصادية

§       زيادة حجم سكان الاقتصاد الموحد

§       عودة المغتربين

في ظل استغلال ثابت وعند مستوى منخفض للموارد المحدودة، والذي أضعف أثر أي نمو.

ويعتبر الاستثمار وعلاقته بالادخار من أهم محددات النمو الاقتصادي, وايضا يعكس معدلات الادخار والاستثمار في العراق هو:

§       الاختلال الهيكلي المتمثل في ضعف القدرات الإنتاجية

§       ارتفاع الميول الاستهلاكية للمجتمع

§       كذلك الأوضاع غير المستقرة التي سادت تلك الفترة والتي لم تكن مشجعة على جذب الاستثمار.

ونذكر نسبة فجوة الطلب الكلي للسنوات الماضية ابتادءا من:

§       ذكر أعلى مستوياتها في سنة كذا

§       ذكر ارتفاعها لنسبة من الناتج المحلي الإجمالي

§       ذكر المتضاعف مقدر بالعدد مقارنا بالسنوات السابقة

§       ذكر نسبة الزيادة الكبيرة في الاستهلاك الكلي مقارنا بنمو للاستثمار الإجمالي

§       ذكر نسبة دور الإنفاق الاستهلاكي الخاص في زيادة الإنفاق الاستهلاكي الكلي

§       ذكر دور الإنفاق العام في تصاعد فجوة الموارد (بين الادخار والاستثمار) نتيجة اقتران

§       ذكر مدى ونسبة اتساع فجوة الموارد مع زيادة عجز الموازنة.

إطار العمل رقم (2):

  اتجاه السياسات المالية والنقدية خلال الفترة من والى .

• تبني سياسات مالية توسعية، والذي ينعكس في تطور عجز الموازنة.

• المرونة لصالح الإنفاق الجاري وخاصة الأجور والرواتب، واتخاذ موقف من الإنفاق الاستثماري، واتخاذ السياسات المالية المشجعة والداعمة للنمو الاقتصادي القابل للاستمرار.

• اعتماد معالجة تمويل عجز الموازنة بالأسلوب التضخمي مما يساهم في خلق بيئة كلية غير مواتية للاستقرار الاقتصادي ولمناخ الاستثمار.

• تعكس السياسات المالية نتيجة سياسات للإنفاق ان لم تهتم بتنمية الإيرادات.

• التحذير من اتصاف هيكل الإيرادات العامة بعدد من العيوب، أبرزها ضعف كفاءة التحصيل وتبني أنظمة وممارسات مشجعة للتهرب الضريبي، وكذلك الإعفاءات المباشرة وغير المباشرة، إضافة إلى وجود أنشطة اقتصادية غير رسمية وبعيدة عن متناول النظام الضريبي.

• الحذر من قيام النظام الضريبي على أساس اعتبارات مالية بحتة ولم يعكس أولويات الأهداف الاقتصادية من حيث التأثير على حوافز الادخار والاستثمار.

• اذا لم تكن السياسات المالية داعمة ومشجعة للتنمية البشرية إذا ما نظرنا إلى نصيب الإنفاق على الخدمات الاجتماعية الأساسية.

• ملاحظة تعدد سعر الصرف، والذي يؤدي إلى أرباح ريعية للبعض من خلال المضاربة وسوء استغلال الرصيد من النقد الأجنبي.

ورغم أن السبب الرئيسي لارتفاع عجز الموازنات كنسبة من ناتج المحليات يتمثل في انخفاض الإيرادات العامة، إلا أن تشوهات المالية العامة تزداد حدة وتفاقم مع انخفاض نصيب الإنفاق الاستثماري من الناتج المحلي الإجمالي من إجمالي الإنفاق العام ، مقترناً بتدني نمو الناتج المحلي الإجمالي الحقيقي.

 وبالتالي، مثلت الموازنة العامة خلال فترة (معينة) موازنة نفقات جارية، احتلت فيها الأجور والرواتب بنداً كبيراً في النفقات العامة للدولة نتيجة كبر حجم قوة العمل في الجهاز الإداري للدولة وارتفاع معدلات نموها.

إطار العمل رقم (3):

مصادر دخل الموظف الحكومي بسبب تدني الأجور يضطر الكثيرون للبحث عن مصادر أخرى للدخل.

والبحث عن بيانات مسح ميزانية الأسرة:

§       لسنة كذا

§       مع متوسط أجر الموظف لم يتجاوز نسبة كذا

§       من إجمالي دخل الأفراد الذين يعولهم

§       وتمثيل الدخل من الأعمال التي يقوم بها الموظف لحسابه الخاص نسبة كذا  

§       يليها الدخل من مصادر أخرى كالميراث والمهور والجوائز والهدايا ونحوها 

§       ثم دخول الملكية كالإيجارات وأرباح الأسهم والودائع

§       وأخيراً الدخل من التحويلات الجارية كمعاشات التقاعد وتعويضات التأمين والتحويلات الداخلية أو من الخارج.

وقد زادت المرتبات والأجور الاسمية وما في حكمها في كل من الجهاز الإداري للدولة والقطاعين العام والمختلط خلال تلك الفترة بمتوسطات نمو سنوية عالية^([1]) غير أن زيادة أعداد الموظفين الجدد في تلك الجهات بمتوسط سنوي ملفت للنظر يؤدي إلى خفض متوسط النمو السنوي للأجر ومصحوباً بمتوسط للتضخم ، مما ينتج عنه تدهور متوسط الأجر الحقيقي للموظف

إطار العمل رقم (4):

أهم المشكلات التي تواجه الاقتصاد العراقي

• انخفاض مستوى المعيشة نتيجة تدني نصيب الفرد من الناتج الإجمالي للبلد.

• ارتفاع معدل البطالة بأشكالها المختلفة.

• اعتماد الاقتصاد الوطني على مورد النفط.

• محدودية موارد الاقتصاد من النقد الأجنبي.

• الاختلال في الموازنة العامة للدولة.

• عجز الحساب الجاري في ميزان المدفوعات.

• ارتفاع المديونية الخارجية.

ونتيجة لذلك كله، ممكن ان تصل الأوضاع الاقتصادية الى مرحلة تنذر بوقوع كارثة اقتصادية نتيجة أن الاختلالات الاقتصادية لم تعد قابلة للاحتمال، وبالتالي لايكون للحكومة مفر من غير تبني برنامج للإصلاح الاقتصادي والمالي والإداري والشروع في تطبيقه، بهدف معالجة تلك الاختلالات وتحقيق الاستقرار الاقتصادي، ومن  ثم إعادة هيكلة اقتصاد البلاد بما يتلاءم مع تبني آليات السوق الحر.

ولم يكن هيكل الاقتصاد الوطني بمنأى عن تلك التطورات، والتي تؤدي إلى تغير مساهمة القطاعات الاقتصادية في الناتج المحلي الإجمالي خلال تلك الفترات.

فقد انخفضت مساهمة القطاع الزراعي من الناتج المحلي الإجمالي في مقابل زيادة واضحة في مساهمة الصناعات التحويلية شاملة تكرير النفط، وثبات الصناعات الاستخراجية من الناتج المحلي الإجمالي خلال تلك الفترات، بالرغم الزيادة الكبيرة في إنتاج النفط بسبب تراجع أسعاره.

غير أن الملمح الهام لهيكل الاقتصاد العراقي يتمثل في استمرار سيطرة قطاع الخدمات والذي ارتفعت مساهمته في الناتج المحلي الإجمالي وقد نما:

§       قطاع خدمات الأعمال

§       الخدمات المالية

خلال فترة سابقة لتلبية احتياجات القطاع الخاص، بينما تطورت خدمات النقل والمواصلات بنسبة ضئيلة نتيجة مشروعات البنية التحتية التي تبنتها الحكومة.

والخلاصة....

 أن الوضع يتمثل في:

§       اقتصاد يسيطر عليه وبشكلٍ متنامٍي

§       بطء نمو القطاع الخدمات وقطاع النفط في ظل محدودية دور الصناعة التحويلية

§       بطء نمو دور الصناعة التحويلية

§       بينما قطاع الزراعة الذي يعيش عليه حوالي نصف السكان عند حد الكفاف يتصف بعدم الديناميكية.

أما بالنسبة للقوى العاملة، فإنه بالإضافة إلى الزيادة المطلقة في حجم العمالة والذي يعتبر نتيجة طبيعية لنمو السكان، مما يؤدي إلى زيادة عدد العاملين , فإن سوق العمل يتميز:

§       بكبر القطاع غير المنظم والذي يشمل :

§       العاملين لحسابهم الخاص

§       أو لدى الأسرة ولدى الغير بدون أجر.

§       وتعد أنشطة القطاع غير المنظم :

§       الأكثر استقطاباً للعمالة

§       وخاصة غير الماهرة

§       ما ترتبط بالزراعة

§       الخدمات الشخصية

§       الخدمات الاجتماعية

§       تجارة التجزئة

§       تجارة النقل

§       القطاعات غير المصنفة اقتصادياً.

ويمثل قطاع الزراعة حجر الزاوية من حيث توفير فرص العمل رغم انخفاض مساهمته ، مقارنة بنصيب متنام لقطاع الخدمات الذي يستوعب القوى العاملة (الخدمات الحكومية ضمنها).

أما الصناعة التحويلية فإن إمكانيتها في توفير فرص عمل تعتبر محدودة، ليس فقط مقارنة بالقطاعات الأخرى وإنما أيضاً بالنسبة لنصيبها في الناتج المحلي الإجمالي.

ويعود انخفاض استيعاب العمالة في هذا القطاع بشكل أساسي إلى التقنية التي تستخدمها الصناعات الحديثة والتي تعتمد كثافة رأس المال.

ويلاحظ أن الزيادة الكبيرة في قوة العمل يعود جزئياً إلى نمو مشاركة المرأة، مما يعكس تزايد إقبال المرأة على العمل في سعيها لتحسين أوضاعها وأحوال أسرتها المعيشية.

برنامج الإصلاح الاقتصادي والمالي والإداري

لقد كان واضحاً أن البناء الاقتصادي للدولة يتطلب حسم إشكاليات الاقتصاد، من حيث مسار النمو الاقتصادي والذي اتسم بعدم القابلية للاستمرار، وكذلك من حيث ضيق قاعدة الدخل الوطني وظهور الاختلالات الاقتصادية. فكان على الدولة العراقية أن تعيد النظر في أسس ومنطلقات البناء الاقتصادي وأن تراجع أولويات التنمية الاقتصادية والاجتماعية في ظل شروط وأوضاع محلية وإقليمية ودولية غير مواتية في أحيان كثيرة.

وعلى الحكومة في مسعاها التعامل مع المشكلات الأساسية التي يعاني منها الاقتصاد العراقي بوضع برنامج شامل لتحقيق الاستقرار الاقتصادي (التثبيت)، وإعادة الهيكلة:

§       بالتعاون مع صندوق النقد الدولي

§       والبنك الدولي

§       والعديد من المانحين

ووضع هذا البرنامج نصب عينيه:

§       تحسين مستوى معيشة المواطن

§       من خلال وقف التدهور على المستوى الكلي

§       ثم الانتقال إلى مرحلة النمو الاقتصادي المطّرد

§       وبالتالي قد ركز البرنامج على محورين رئيسيين:

§        المحور الأول في سياسات التثبيت لاستعادة التوازن الاقتصادي الكلي والتحكم في التضخم

§       المحور الثاني الإصلاح الهيكلي الذي من شأنه تهيئة الاقتصاد لتحقيق نمو اقتصادي على المدى المتوسط والبعيد.

وعند وضع برنامج الإصلاح الاقتصادي والمالي والإداري، نأخذ عدة مسائل، من أهمها:

1-    البعد المالي والآثار الناتجة عن الإصلاحات، واتخاذ بعض الإجراءات الطارئة للتخفيف من الآثار السلبية على المجموعات الأكثر تضرراً

2-    توسع دور القطاع الخاص في مجال الاستثمارات والناتج والتوظيف

3-    رفع الكفاءة الإنتاجية

4-    الإمكانيات الإدارية لتنفيذ الإجراءات والسياسات.

5-    تطبيق هذا البرنامج بتبني موازنة جديدة وتطبيق بعض إجراءات التثبيت الاقتصادي والإصلاح الهيكلي ومن خلال:

6-     إعلان المجموعة الأولى من الإجراءات الإصلاحية لتحقيق الاستقرار الاقتصادي وإزالة الاختلالات الهيكلية في الاقتصاد وهدفت تلك الإجراءات بشكل عام إلى :

7-     تحسين الإيرادات العامة وخفض النفقات من خلال تصحيحات سعرية

8-     تعمل الحكومة من خلال تلك الإجراءات للسيطرة على التضخم

9-    وعلى أن يتم التصدي للبطالة والتي تفاوتت التقديرات حولها

10-                   يتم تبني واتخاذ إجراءات أخرى متعددة في هذا الاتجاه، تشمل:

                                                                                     ·           تحرير التجارة

                                                                                     ·           الخصخصة

                                                                                     ·           إصلاح وحدات القطاع العام

                                                                                     ·           وتحسين الإطار التنظيمي.

وبالرغم أن برنامج التثبيت وإعادة الهيكلة يعمل على وضع أسس لاقتصاد لكنه يتصف بانخفاض معدل التضخم ويتمتع في نفس الوقت بقدرة على تحقيق نمو مطّرد، إلا أنه يترك أثراً سلبياً مؤقتاً على جانب التشغيل وعلى دخول بعض الفئات التي تكون أكثر عرضة لمثل هذه التأثيرات.

لذلك على الحكومة الحد والتخفيف من تلك الآثار على أصحاب الدخول المتدنية عبر تبني - كمثال - سياسة تخفيف الدعم بشكل متدرج وخاصة على القمح والدقيق.

كذلك، يشتمل البرنامج على إنشاء شبكة أمان اجتماعي تغطي كافة الفئات العاجزة عن الكسب، من خلال صندوق الرعاية الاجتماعية الذي يقدم المساعدة النقدية.

وفي نفس الوقت، تتخذ الحكومة إجراءات عديدة -رغم محدوديتها- تعمل على تحسين أوضاع تلك الفئات وكذلك الفئات ذات الدخول المتدنية، عن طريق:

§       زيادة الإنفاق على الخدمات مثل التعليم والصحة

§       إنشاء الصندوق الاجتماعي

§        للتنمية والمساعدة في تمويل

§       مشروعات الخدمات الأساسية

§       مشروع الأشغال العامة الذي يعنى بالمشروعات الصغيرة والكثيفة العمالة بغرض توفير فرص عمل وقتية، وغيرها من الصناديق والمشروعات.

§       نتائج برنامج الإصلاح الاقتصادي والمالي والإداري

إن تقييم برنامج الإصلاح الاقتصادي والمالي والإداري يقوم على أساس معيارين رئيسيين هما:

§       المعيار الاقتصادي ويركز على مدى قدرة السياسات الاقتصادية على تحقيق الاستقرار الاقتصادي اللازم للنمو الاقتصادي والقابل للاستمرار

§       المعيار الاجتماعي ويهتم بأثر سياسات الاستقرار على التنمية البشرية (الاجتماعية)

 كما يجب أن يشمل التقييم الإشارة إلى ما تم تنفيذه من سياسات وإجراءات وأدوات، وإلى العثرات التي واجهت البرنامج، مع بيان الأسباب والمبررات.

§       النتائج الإيجابية

وينبغي التوضيح ابتداءً إلى أن المعدلات المرتفعة نسبياً لنمو الناتج المحلي الإجمالي التي تحقق خلال الفترات السابقة يرجع بصورة أساسية إلى زيادة قيمة الصادرات النفطية نتيجة احتساب سعر صرف محرر للدينار العراقي في إطار برنامج الإصلاح.

وكذلك، تستهدف سياسات التكيف الاقتصادي التي يبدأ تطبيقها الى تقليص الاختلال بين الإنفاق المحلي (الطلب الكلي) وبين الناتج (الدخل)، من خلال الضغط على جانب الإنفاق المحلي بدرجة رئيسية، وبالتحديد الإنفاق الاستهلاكي.

وستظهر المؤشرات نجاح ذلك، حين ينخفض الاستهلاك النهائي الكلي من الناتج المحلي الإجمالي والذي ينتج عن انكماش كل من الاستهلاك النهائي الخاص والاستهلاك النهائي العام.

وسيشهد الإنفاق الاستثماري كنسبة من الناتج المحلي الإجمالي زيادة بسيطة.

ويتمثل النجاح الأساسي لتطبيق برنامج الإصلاح الاقتصادي في تقليص اختلالات الموازين الاقتصادية الكلية فتنخفض كل من:

§       عجز الموازنة

§       نمو عرض النقود

§       معدل التضخم

وكما يرتفع الاحتياطي من النقد الأجنبي واستقرار سعر الصرف المعوّم واتجه ميزان المدفوعات إلى التحسن النسبي.

وقد تثمر إجراءات التثبيت الاقتصادي والإصلاح الهيكلي من خلال المجموعة الأولى من الإجراءات الإصلاحية الهادفة إلى تحسين الإيرادات العامة وخفض النفقات عبر تصحيحات سعرية متعددة، فستثمرت في:

§       خفض العجز المالي من الناتج المحلي الإجمالي

§       تحقيق فائض

ويعزى هذا التحسن في الموازنة العامة إلى زيادة حصيلة الإيرادات النفطية وإلى تخفيض فاتورة الدعم، حينما ترتفع الإيرادات النفطية بصورة سريعة .

ويستهدف برنامج الإصلاح الاقتصادي أن يكون للسياسة النقدية دور في تخفيض معدل التضخم وتحقيق استقرار سعر الصرف من خلال التحكم في نمو عرض النقود.

ويتحقق ذلك من خلال تخفيض حجم الائتمان المحلي للحكومة من جهة، ورفع أسعار الفائدة الدائنة والمدينة وإصدار أذون الخزانة من جهة أخرى.

وينتج عن ذلك انخفاض نمو عرض النقود (السيولة المحلية)

كما ويتحقق تقدم كبير في خفض عبء المديونية فيما يتعلق بالمديونية الخارجية بإعادة هيكلة مديونيتها الخارجية وفق شروط تمكنه من الحصول على إعفاء كلي .

§       الآثار السلبية

بالرغم من الجوانب الإيجابية للبرنامج والتي سبق ذكرها، إلا أنه ينبغي إبراز بعض سلبيات برنامج الإصلاح المتوقعة والمتمثلة في ارتفاع الأسعار بنسب تفوق –أحياناً- زيادة الدخل، فضلاً عن إضعاف نمو فرص التشغيل.

إطار العمل (5):

  تراجع مستوى معيشة موظفي الجهاز الحكومي:

إن نمو الإنفاق العام على الأجور والمرتبات وما في حكمها قد يؤدي إلى زيادة متوسط أجر الموظف في ظل تضخم يقدر في المتوسط مما يفترض أن يعمل على تحقيق تحسن حقيقي في الأجر إلا أن تفاوت هيكل الأجور بين موظفي الجهاز الحكومي والقطاع المختلط وبين الدرجات الوظيفية المختلفة حجب ضمان زيادة حقيقية تذكر لمعظم موظفي الجهاز الحكومي.

فقد تتراجع مستويات معيشة الأفراد نتيجة انخفاض القوة الشرائية للدينار العراقي، ويؤدي هذا التفاوت في هيكل الأجور إلى عدم تحقق زيادة تذكر في الدخل الحقيقي لمعظم موظفي الجهاز الحكومي.

ومع الإقرار بأن تحرير التجارة قد ساعد نسبياً في تنشيط حركة التجارة الخارجية والداخلية، إلا أن تطبيق إجراءات تحرير التجارة الخارجية بتلك السرعة والشمول قد يؤدي إلى تعطيل بعض الطاقات الإنتاجية، في ظل تدني تنافسية المنتجات المحلية.

وكما أن ضعف النمو الاقتصادي يؤثر في توفير فرص عمل جديدة، سواء في القطاع الخاص أو في قطاع الدولة الذي تخلى عن دوره كموظف أخير.

ومما لا شك فيه أن إجراءات التقليص التدريجي لدعم السلع والخدمات الأساسية تترك أثراً واضحاً في تعميق الآثار التوزيعية غير العادلة، وتدهور أحوال الفئات الاجتماعية محدودة الدخل والفقراء.

ويمثل الدعم الحكومي حماية لمستويات المعيشة الحقيقية لتلك الفئات رغم ما اعتراها من تسرب واستغلال من قبل غير المستحقين ونتائج سلبية في كفاءة تخصيص الموارد.

ومما يزيد الأمر سوءاً، أن انسحاب الدولة من القيام بهذا الدور يأتي في ظل تراجع الأجور الحقيقية والاستهلاك وارتفاع البطالة وتدهور مستوى الخدمات العامة، كل ذلك يزيد من وطأة آثار برنامج الإصلاح الاقتصادي والمالي على محدودي الدخل والفقراء بدرجة أساسية.

§       جوانب التعثر في برنامج الإصلاح

بعد بيان نتائج برنامج الإصلاح يمكن لنا أن نتساءل:

هل ترك التحسن في الموازين الاقتصادية الكلية أثراً إيجابياً على متطلبات النمو الاقتصادي؟

 وهل أصبحت البيئة الاقتصادية الكلية مواتية ومشجعة لدور أكبر للقطاع الخاص في تحريك عملية النمو الاقتصادي؟

إن برنامج الإصلاح الاقتصادي يدعو إلى تحقيق النمو بقيادة القطاع الخاص، ويدرك أن تحقيق ذلك يحتاج إلى تهيئة البنية الاقتصادية الكلية وتحرير الموارد كي يتمكن القطاع الخاص من القيام بهذا الدور, غير أن تحقيق ذلك تعتريه صعوبات وعوائق هيكلية.

 إن الإصلاحات الاقتصادية لم توفق بالدرجة المطلوبة بشأن مسألة النمو الاقتصادي الذي ظل يتيماً طيلة الفترات الماضية، ويعود جزء كبير من ذلك الإخفاق إلى أن الإصلاحات الإدارية والقضائية والمؤسسية الأخرى لم تحظ بمثل ذلك القدر من التنفيذ، وبالتالي قللت من أهمية الإنجازات الاقتصادية للإصلاحات.

إطار العمل (6):

       اللامركزية والسلطة المحلية

في حين مثل الإصلاح الإداري جزءاً رئيسياً من برنامج الإصلاح، فإن الاتجاه نحو اللامركزية وتبني نظام السلطة المحلية يعتبر عنصراً من عناصر تعزيز الديمقراطية كمنهج للحكم وكأحد أركان الحكم الجيد.

وينبني هذا التوجه على إشراك الفئات وعلى مستوى المحليات في تحمل المسؤولية باعتبارها أكثر إدراكاً لاحتياجاتها وأعلى قدرة على حل المشاكل والصعوبات التي تواجهها. وقد صدرت قوانين السلطة المحلية لتحدد المهام والصلاحيات المنوطة بالسلطة المحلية في المحافظة أو على مستوى المديريات في تحقيق التنمية المستديمة وفي التخفيف من الفقر. 

ومن خلال تنفيذ برنامج الإصلاح الإداري وكذلك إصلاح القضاء تتعرض لبعض المخاطر والتحديات، أهمها:

§       تفشي مظاهر الفساد

§       الحاجة إلى تقليص الجهاز الإداري للدولة

§       الاستغناء عن عدد كبير من الموظفين

يخلق لدى البعض مقاومة ضد التغيير نتيجة تعارض المصالح الشخصية مع اعتماد الشفافية وزيادتها.

وفي اطار هذا السياق، لم يتمكن البرنامج من حذف كافة الأسماء الوهمية أو المكررة في الجهاز الإداري للدولة والقطاعين العام والمختلط، كما سيتم تأخير تنفيذ صندوق الخدمة المدنية (العمالة الفائضة) لعدد من السنوات رغم اعتماد مخصصاته في الموازنة العامة ، والذي يترتب عليه:

§       تأخير تحرير أجهزة الدولة ومؤسساتها من العمالة الفائضة من

§       بقاء العديد من العاملين في المنشآت الصناعية العامة المتعثرة

§       عاطلين عن عمل ويتقاضون أجوراً من الدولة:

§       مما يحمّلها أعباء

§       حرمان الاقتصاد من قدرات إنتاجية

وأما فيما يتعلق بإصلاح القضاء فقد تحقق المتطلبات الأساسية المتمثلة في :

§       تحسين الأوضاع الوظيفية للعاملين في جهاز القضاء

§       تقييم أداء القضاة

§       إعادة توزيع العديد منهم بما يتناسب مع هدف:

§        رفع الكفاءة

§       تحسين الأداء

§       إحالة البعض إلى التقاعد

§       تحويل عدد ممن أساؤوا للمهنة إلى التحقيق.

وتحديث عمل القضاء يتطلب:

§       إدخال واستيعاب الوسائل الحديثة في العمل القضائي

§       إنشاء وتطوير نظم المعلومات

§       تأسيس وتقوية دور الشرطة القضائية

§       أسباب وعوامل اختلال الجهاز الإداري للدولة والفساد وقصور دور القضاء في العراق تحديات أساسية تقف أمام تحقيق التطور المطلوب في مسيرة التنمية الاقتصادية والاجتماعية.

وفي ضوء إطار برنامج الخصخصة، والذي يواجه بعض الصعوبات تتمثل في تأخر إصدار قانون ينظم عمليات الخصخصة , مما يترتب عليه تباطؤ تنفيذ عمليات الخصخصة وإعادة النظر في التوجهات التي سبق وأن أقرتها الحكومة في بعض المجالات.

كما تتبنى الدولة آلية التمويل الحكومي لتنفيذ خصخصة المشاريع المرشحة، مع تأكيدها وعزمها على المضي قدماً في تنفيذ البرنامج لتحقيق الأهداف المنصوص عليها في القوانين ووفق الآليات والوسائل المحددة فيه.

وكذلك فإن هيكل الإيرادات العامة مازال يعتمد على مصادر إيرادية آنية أو متقلبة مثل:

§       إيرادات النفط والتي تتأثر بتقلبات الأسعار العالمية

§       حجم الإنتاج النفطي

§       حصة الحكومة من النفط المصدر

§       حجم الاستهلاك المحلي منه

وبالتالي فإن الاعتماد على المصادر المؤقتة قد يهدد بعودة الاختلال في الموازنة العامة ما لم يكن هناك إصلاحات هيكلية تركز على تعزيز المصادر الأخرى للإيرادات العامة.

وكما تركز سياسة الإنفاق العام ومنذ بداية برنامجنا الإصلاح الاقتصادي على تقييد الزيادة في الأجور والرواتب وترشيد الإنفاق الاستثماري وقصره على الأولويات الاجتماعية ومشاريع البنية التحتية، بالإضافة إلى خفض التحويلات الجارية والرأسمالية لمؤسسات القطاع العام، مما يساعد على تخفيض الإنفاق الجاري من إجمالي الإنفاق العام خلال فترة محددة.

وسوف يتبين من بنود الإنفاق العام خلال سنوات الخطة الخمسية الأولى بعض التغيير في الأولويات رغم التذبذبات الحاصلة بين سنة وأخرى.

فقد تتناقص –قليلاً- أهمية الخدمات الحكومية مقابل نمو الأهمية النسبية للخدمات الاجتماعية، مع تراجع نصيب الدفاع والأمن من إجمالي الإنفاق العام وقد يقابل ذلك زيادة للقطاعات المعنية بتطوير الهياكل الأساسية البشرية، وهي التعليم والصحة والخدمات الاجتماعية

جدول: أولويات إنفاق الموازنة العامة (%)

البيان	سنة كذا	سنة كذا	سنة كذا
خدمات حكومية عامة
منها خدمات الدفاع والأمن والنظام
خدمات جماعية واجتماعية
منها: التعليم
الصحة
الضمان والرعاية الاجتماعية
خدمات اقتصادية
خدمة الدين العام
إجمالي النفقات الوظيفية
تسديد القروض
إجمالي النفقات العامة

المصدر: نشرة إحصاءات مالية الحكومة، وزارة المالية

وفي حين يجب ان ذيصل الإنفاق العام على التعليم مستوىً مقبولاً من إجمالي الإنفاق الحكومي، إلا أنه الإنفاق على الصحة يتخلف كثيراً عن المستوى المطلوب.

إطار العمل رقم (7):

  نمو الإنفاق العام بالأسعار الجارية 

بالرغم نمو الإنفاق العام بالأسعار الجارية بدرجة مضاعفة في كافة القطاعات، إلا أن معدلات النمو هذه لا تعطي الصورة الحقيقية لمدى كفاءة الإنفاق. وبصورة عامة، فإن الإنفاق الحقيقي على هذه القطاعات قد تذبذب بين الثبات النسبي وبين زيادات تقل كثيراً عن الزيادة بالأسعار الجارية. بل إن استخدام الرقم القياسي لأسعار المستهلك بدلاً عن مكمش الناتج المحلي الإجمالي يظهر أن القيمة الحقيقية للإنفاق على التعليم والصحة قد انخفضت خلال فترات من السنوات.

كذلك، ورغم النمو الاسمي الكبير للإنفاق العام نتيجة ارتفاع معدلات التضخم والتغير الطفيف الذي حصل لصالح الإنفاق الاجتماعي، إلا أنه ما زال يبرز قصوراً واضحاً، فضلاً عن تراجع النصيب الحقيقي للفرد منه.

فقد أدى تواضع نمو الإنفاق الحقيقي على قطاع الصحة بالخصوص في ظل ومصاحبة النمو السكاني السريع إلى تراجع متوسط نصيب الفرد خصوصاً إذا ما أخذ في الاعتبار تدهور قيمة الدينار العراقي وتراجعه.

§       القطاع الخاص

نستهدف من برنامج الإصلاح الاقتصادي والمالي والإداري إعادة تحديد دور الدولة وإقامة شراكة فاعلة بين الحكومة والقطاع الخاص، من خلال:

§       تولي الدولة ترسيخ قاعدة الأمن والقانون

§       تولي الدولة إرساء البناء المؤسسي

§       تولي الدولة تأمين الاستقرار الاقتصادي

§       تولي الدولة استكمال البنية الأساسية

§       تولي الدولة توفير الخدمات العامة

 وفي الوقت نفسه، نسعى من خلال البرنامج إلى تشجيع القطاع الخاص وتحفيزه ليقود عملية التنمية الاقتصادية والدخول إلى قطاعات احتكرتها الدولة، بالإضافة إلى الاستثـمار في الخدمات التعليمية والصحية.

إطار العمل (8):

 منطلقات القطاع الخاص في الخطة الخمسية الأولى

تمثل الخطة الخمسية الأولى قاعدة ملائمة للتحول نحو دور أكبر للقطاع الخاص، بشرط احتوائها على أسس وسياسات لذلك التحول والانطلاق إلى آفاق ورؤى جديدة حول:

§       الشراكة بين الدولة والقطاع الخاص في تحقيق التنمية

 ويمكننا استخلاص منطلقات القطاع الخاص من الأهداف الاقتصادية العامة للخطة، والتي يمكن إجمالها فيما يأتي:

• منطلق تعزيز النهج الاقتصادي المعتمد على ريادة القطاع الخاص في الحياة الاقتصادية.

• منطلق تحسـين المنـاخ العام للاستثمار وتوفير متطلبات البيئة الاستثمارية الصديقة.

• منطلق إعطاء مزيد من الاهتمام والتشجيع للقطاع الخاص للتوجه نحو الاستثمار في الصناعات والأنشطة التصديرية.

• منطلق إصلاح القطاع المالي وتحسين أداء النظام المصرفي وتوسيع خدماته، وتشجيع تحويل البنوك التجارية إلى بنوك شاملة.

• منطلق إصلاح النظام الضريبي والجمركي لتبسيط الإجراءات.

• منطلق تنفيذ برنامج الخصخصة وتنشيط الاستثمار وتنمية السوق المالية.

• منطلق استقطاب الاستثمارات الأجنبية ونقل التكنولوجيا الحديثة والخبرات.

• منطلق تشجيع التكامل والاندماج بين الشركات الصغيرة والفردية.

• منطلق إشراك ممثلين عن القطاع الخاص في اللجان العليا ومجالس إدارة الهيئات الحكومية والصناديق، وفي المفاوضات الرسمية مع الدول الشقيقة والصديقة.

وبما أن تمكين القطاع الخاص العراقي لقيادة النمو الاقتصادي يحتاج إلى فترة تأهيل وتنمية لقدراته وإمكانياته، فإن الخطة الخمسية الأولى تؤكد ذلك من خلال عدم المبالغة في حجم استثمارات هذا القطاع في الخطة وهي من إجمالي الاستثمارات الكلية المخططة من الاستثمارات المتوقعة بدون استثمارات الغاز والنفط.

فلا ينبغي ان نغفل عن الدور الذي يقوم به القطاع الخاص في الاقتصاد العراقي. وتستند أهمية القطاع الخاص إلى الدور الذي يؤديه، من حيث حجم نشاطه وتنوعه والعمالة التي يستوعبها.

إطار العمل (9):

 المشاريع الاستثمارية التي رخصت:

§       احصاء عدد المشاريع الاستثمارية التي رخصت لها منذ إنشائها

§       ذكر التكلفة الاستثمارية منذ انشائها

§       وكم تتيح هذه المشاريع من فرصة عمل:

§        فرصة عمل مباشرة

§       فرصة العمل الواحدة

§       وماهي مرتبة المشاريع

§       مرتبة المشاريع الخدمية  

§       مرتبة المشاريع السياحية

§       مرتبة المشاريع الزراعية

§       مرتبة المشاريع السمكية

§       ماهو تمثيل المشاريع الزراعية والسمكية مجتمعة من إجمالي المشروعات لأنهما قطاعان يتسمان بالديمومة وبوجود أسواق خارجية وداخلـية لمنتجاتهما وبتحيزهما للفقراء.

ومع أن النشاط الزراعي في العراق ينتمي بكليته إلى القطاع الخاص، فإن عدم اغتنام فرص الاستثمار الواسعة في الزراعة يرجع إلى ما تعانيه من صعاب عديدة، من بينها:

-         ضعف وتخلف البنية الأساسية

-        ضعف الخدمات التمويلية

-        شحة الموارد المائية

وفي مجال البنية الأساسية، تركز اهتمام القطاع الخاص خلال الفترات الماضية على تنفيذ مشاريع البنية الأساسية التي يتم تمويلها من الموازنة العامة أو من المساعدات الخارجية.

ويعتبر السماح للقطاع الخاص بالاستثمار في مجال الاتصالات الخطوة الأولى التي تعكس إسهاماً فعلياً في مشاريع البنية التحتية، إلا أنها، ورغم أهميتها، فإنها لا توفر سوى فرص محدودة للعمل.

أما في الخدمات الاجتماعية من صحة وتعليم، فقد يبدأ نشاط القطاع الخاص. مثل المستشفيات الخاصة بالإضافة إلى عدد كبير من المستوصفات الخاصة.

وانماء الجامعات الخاصة ، كما يمكن ان يدير القطاع الخاص المدراس على مستوى البلاد ككل.

ورغم أهمية دور القطاع الخاص في تقديم مثل هذه الخدمات وإسهامها في خلق فرص عمل، إلا أن خدماتها تتوجه نحو ذوي الدخل المرتفع ودون وجود آلية تنظم تقديم بعض هذه الخدمات للفقراء وغير القادرين على تحمل تكاليفها.

إطار العمل (10):

-        دور المصارف الإسلامية

تتسم المصارف الإسلامية بأنها مؤسسات مالية اقتصادية واجتماعية لا تسعى فقط لتعظيم أرباحها، وإنما تعتبر نفسها مشروعاً اجتماعياً يجعل تشجيع الاستثمار حتمياً ويتوقف عليه وجودها من عدمه.

كما تجعل من العمل شريكاً أساسياً لرأس المال ومصدراً للكسب الحلال، نتيجة أن المال لا يستحق الكسب ما لم يخالطه عمل حقيقي.

ويتركز الدور الاجتماعي للمصارف الإسلامية في العراق على مجالات التجارة والتحويل المالي بالاضافة انسبة بسيطة من البر والإحسان، مع محدودية ضيقة لغرض الاستفادة من صناديق القرض الحسن ومن إمكانية المساهمة في جمع الحقوق الشرعية.

وتتركز القروض والسلف للبنوك التجارية في تمويل وتسويق التجارة الداخلية والخارجية، مما يجعل هذه القروض تتسم بقصر الأجل وارتفاع الفائدة , لذلك ؟ لا يلجأ :

-        الحرفيون

-        الصناعيون

-        الزارعيون

 البنوك التجارية إلا للضرورة القصوى، مثل مواجهة نفقات الإنتاج الجاري أو تطويره، وأحياناً من أجل تحسينه، وفي أضيق الحدود.

ويتطلب الحصول على تلك القروض ضمانات مختلفة وبالذات عينية، الأمر الذي يجعل من إمكانية حصول أصحاب المشاريع الصغيرة والأصغر عليها أمراً صعباُ.

ولا يختلف الوضع كثيراً بالنسبة للمصارف الإسلامية، رغم إمكانية تعزيزه وتوسيعه في إطار الموارد المالية القائمة.

وكما تستند أهمية دور المصارف الإسلامية في تمويل المشاريع الصغيرة والأصغر من وجود صيغ إسلامية للتعامل مع مثل هذه المشاريع، ومن توفر موارد يمكن الاستفادة منها مثل عائدات إيرادات الاحتياطي الإلزامي.

ومن بين أهم الأسباب التي تمنع البنوك التجارية التقليدية والمصارف الإسلامية من تعزيز دورها في هذا الجانب:

-        غياب التشريعات القانونية واللوائح التنظيمية التي تمكنها من تنظيم تقديم التمويل الائتماني للمشروعات الصغيرة والبالغة الصغر

-        كبر مشكلة الديون المتعثرة وعدم البت فيها بالشكل المطلوب.

وتمثل المرأة نسبة كبيرة من القوى العاملة في القطاع الخاص والمنظمات غير الحكومية مقارنة بالقطاعين الحكومي والعام , ويرجع ذلك إلى ارتفاع عدد العاملات في قطاع الزراعة والصيد والحراجة (وإن كان أغلبه في القطاع غير المنظم) .

وتنخفض نسبة العاملات في بقية الأنشطة التي يسيطر عليها القطاع الخاص مثل الصناعات التحويلية ، والوساطة المالية ، والأنشطة العقارية والمشاريع التجارية ، وتجارة الجملة والتجزئة ، والفنادق والمطاعم.

ويعود انخفاض مشاركة المرأة في هذه الأنشطة إلى عدة عوامل منها:

-        طبيعة عمل القطاع الخاص الذي يتطلب مهارات محددة

-        طبيعة عمل القطاع الخاص الذي يتطلب ساعات عمل طويلة

-        المزايا الممنوحة لها قانوناً والتي تجعل القطاع الخاص يفضل تشغيل الذكور.

-        كما أن بعض الجهات لا تلتزم بتطبيق القوانين والتشريعات التي منحت مزايا للمرأة العاملة، مما يحد من نمو مشاركتها في سوق العمل.

وتفتقد المرأة في سوق العمل (بشكل أكبر من الرجل) القدرات والمهارات في العمل نتيجة:

-        انخفاض مستويات التعليم بين الإناث

-        ضعف التدريب والتأهيل الموجه نحو المراة

-        تتحمل المرأة العاملة أعباء الدور المزدوج:

-        الدور الإنجابي

-        الدور الإنتاجي

-        عدم وجود مؤسسات داعمة ومساندة للمرأة العاملة، مثل:

-        دور الحضانة

-        رياض الأطفال، ويعتبر السبب الرئيسي لانخفاض مشاركة المرأة في سوق العمل.

-        تضطر بعض النساء إلى ترك العمل والتفرغ لتربية أطفالهن:

-        بصورة مؤقتة لحين بلوغ الأطفال سن الدراسة

-        بصورة نهائية.

-        تفضل الأسرة العراقية التحاق المرأة بمهن ووظائف معينة:

-        مثل التدريس والتي تعتبر المهنة الأكثر تفضيلاً وقبولاً في المجتمع.

-        مثل العمل في المنظمات والجمعيات الأهلية التي تمارس أنشطة تتعلق بخدمـة المرأة والطفل والأسرة.

حقوق النشر والطبع محفوظة للمؤلف (حسب قوانين ولوائح الملكية الفكرية) وصلى الله على محمد واله الطيبين الطاهرين والحمد لله رب العالمين.

dr. Sajid Sharif Atiya  سجاد الشمري

sajidshamre@hotmail.com

---

[1]  لا توجد مؤشرات لنفس الفترة عن مرتبات وأجور القطاع الخاص (المنظم)، إلا أنها عادة ما تتغير مع تحرك مرتبات وأجور الجهاز الإداري للدولة والقطاعين العام والمختلط وفي نفس الاتجاه، مع الاحتفاظ بهامش ارتفاع نسبي.